La normativa sul diritto di asilo: cenni e definizioni


ll rifugiato è una persona costretta a fuggire dal proprio paese a causa di guerre o di persecuzioni. La fuga come unica possibilità di salvezza è ciò che contraddistingue il migrante forzato, cioè colui che non decide liberamente di lasciare il proprio paese, dal cosiddetto migrante economico che liberamente sceglie di migrare in cerca di un futuro migliore dal punto di vista economico, sociale e culturale.
Le persone che fuggono dal proprio Paese e chiedono protezione all’Italia vengono chiamate “richiedenti asilo” o “ richiedenti protezione internazionale”.

Il diritto di asilo è annoverato tra i diritti fondamentali dell’uomo, riconosciuti e salvaguardati dall’ordinamento italiano. La nostra Costituzione infatti lo prevede all’art. 10 comma 3, dove sancisce che: “Lo straniero, al quale sia impedito nel suo Paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d’asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge”. Nonostante il dettato costituzionale, a differenza degli altri paesi europei, l’Italia non si è ancora dotata di una legge organica in materia di asilo che dia attuazione all’art.10 comma 3. La definizione utilizzata dal nostro ordinamento per indicare chi è un rifugiato è contenuta nella Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951, tuttora in vigore. L’Italia ha ratificato la Convenzione di Ginevra nel 1954,recependo nel proprio ordinamento tale definizione. “E’riconosciuto rifugiato colui che temendo a ragione di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza ad un determinato gruppo sociale o per le sue opinioni politiche, si trova fuori del Paese di cui è cittadino e non può o non vuole, a causa di questo timore, avvalersi della protezione di questo Paese”E’ infatti dopo la fine della Seconda guerra mondiale che la comunità internazionale inizia ad interessarsi e a legiferare in materia di asilo. Viene istituito l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (ACNUR), organismo delle Nazioni Unite, preposto alla tutela dei rifugiati e viene data per la prima volta una definizione dello status di rifugiato contenuta appunto nella Convenzione di Ginevra. Tale convenzione rappresenta il primo documento che affronta su scala internazionale e in maniera compiuta la questione dei rifugiati, prevedendo le condizioni per l’attribuzione del relativo status e i diritti e gli obblighi scaturenti da tale condizione giuridica.

Come si evince dalla definizione, per essere riconosciuta rifugiata, una persone deve temere una persecuzione individuale, la cui causa non si esaurisce solo con i motivi politici. Alle persone riconosciute rifugiate gli Stati che hanno ratificato la Convenzione di Ginevra riconoscono l’equiparazione ai propri cittadini in materia civile, di esercizio della professione e di assistenza sociale. In Italia il diritto di asilo, non essendoci una legge organica, è sempre stato un diritto fatto di singole disposizioni contenute nelle leggi sull’immigrazione:la legge Martelli (n.39/90), la legge Turco – Napolitano (D.Lgs 286/98), la legge Bossi – Fini (n.189/02) e il suo regolamento attuativo (DPR n.303/04).

L’attuale normativa italiana in materia di tutela e riconoscimento di quanti fuggono dal proprio Paese per mancanza di assistenza e protezione è il frutto di più interventi legislativi che hanno apportato modifiche di carattere sostanziali e procedurale alla materia. Senza dubbio, l’impulso maggiore al cambiamento è giunto dall’Unione Europea e dalla volontà politica di armonizzare le procedure di ciascuno degli Stati membri, cercando di delineare sistemi di asilo più simili tra loro. Il 2008 ha rappresentato per il diritto di asilo in Italia l’anno della svolta. Le novità derivano dall’emanazione di due decreti legislativi che recepiscono nell’ordinamento italiano due importantissime direttive dell’Unione Europea*: la cosiddetta direttiva sulle qualifiche di rifugiato e di titolare della protezione sussidiaria (D.Lgs 251/07) e la cosiddetta direttiva sulle procedure di esame delle domande di asilo (D.Lgs 25/08). Tali decreti hanno introdotto modifiche sostanziali alla normativa precedente. La novità più rilevante è l’introduzione di un’altra forma di protezione internazionale: la protezione sussidiaria. Secondo il D.lgs. 251/2007 viene riconosciuta la protezione sussidiaria al cittadino straniero che non possiede i requisiti per essere riconosciuto come rifugiato ma nei cui confronti sussistono fondati motivi di ritenere che, se rientrasse nel Paese di origine, correrebbe un rischio effettivo di subire un grave danno, come la tortura o trattamenti inumani o degradanti, la condanna a morte, la minaccia alla vita derivante da violenza generalizzata. Le Direttive europee e i corrispondenti Decreti di recepimento hanno introdotto in questo modo un concetto più ampio, rispetto al passato, di protezione internazionale, ovvero l’insieme de “lo status di rifugiato” e di “protezione sussidiaria”Nella protezione sussidiaria è il danno grave l’elemento determinante per il riconoscimento dello status di beneficiario di protezione sussidiaria, come la dimostrazione di avere subito o di avere il timore di subire atti di persecuzione lo è per il rifugiato. Fino all’emanazione del Decreto legislativo 21 febbraio 2014, n.18 entrato in vigore il 22 marzo dello stesso anno, la differenza tra le due forme di protezione era più netta in termini di diritti riconosciuti. Si pensi ad es. che la durata del permesso di soggiorno per “asilo” era di 5 anni, mentre quella del permesso di soggiorno rilasciata al beneficiario di protezione sussidiaria aveva una durata di 3 anni. Con il D.Lgs n.18 le due figure giuridiche vanno quasi ad equipararsi venendo estesi al beneficiario di protezione sussidiaria molti di quei diritti fino ad oggi riconosciuti al solo titolare di status di rifugiato.

In via residuale, accogliendo anche l’invito formulato dalle Direttive dell’Unione Europea di mantenere nel proprio ordinamento figure complementari di protezione già in vigore, l’Italia attribuisce questa funzione alla c.d. protezione umanitaria, riconosciuta dall’art. 5, comma 6 del Testo unico sull’immigrazione, D.lgs.286/98 (Legge Turco – Napolitano).

"La protezione umanitaria è riconosciuta nel caso in cui, pur in assenza dei requisiti per riconoscere lo status di rifugiato o di protezione sussidiaria, la Commissione rilevi la sussistenza di gravi motivi di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano”.

Nel panorama della normativa italiana in materia di asilo rappresenta un’importante novità il recente Decreto Legislativo 18 agosto 2015, n.142 con il quale si è data attuazione alla direttiva 2013/33/UE (norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale) e alla direttiva 2013/32/UE (procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale). Si completa quindi il recepimento delle direttive di revisione del Sistema europeo comune di asilo (SECA). Il d.lgs n. 142/2015 contiene nuove norme in materia di accoglienza (abrogando sostanzialmente il decreto legislativo n.140/2005) ed introduce modifiche al decreto legislativo n.25/2008 (“decreto procedure”). Per un approfondimento si rinvia alla scheda pratica elaborata da ASGI – Associazione per gli Studi Giuridici sull’Immigrazione.


La procedura per la richiesta di asilo

Attualmente in Italia gli organi preposti ad esaminare le domande di protezione internazionale sono le Commissioni territoriali istituite con decreto del Ministero dell’Interno presso le Prefetture. Sono composte da:un funzionario di carriera prefettizia, con la carica di presidente; un funzionario della Polizia di Stato;un rappresentante dell’ente territoriale designato dalla Conferenza Stato-città e autonomie locali;un rappresentante dell’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati. La procedura da seguire per vedersi riconoscere una forma di protezione in Italia è stata definita solo negli anni ’90, con la legge Martelli* e il Decreto Legislativo n.286/98, ed è stata poi modificata nel corso degli anni. Prima del 2005 chi chiedeva asilo doveva attendere di essere convocato da una Commissione centrale, che si trovava a Roma e valutava tutte le richieste di asilo presentate in Italia. A partire dal 2005, con il Regolamento di attuazione della cosiddetta Bossi-Fini – L.189/2002, vennero introdotte alcune modifiche sostanziali alla procedura di asilo tra cui il decentramento dell’organo decisionale: non vi era più un’unica Commissione centrale, ma vennero istituite diverse Commissioni territoriali . Il numero delle Commissioni territoriali per legge era fissato nel limite massimo di 10 ed avevano sede a Gorizia, Milano, Torino , Roma, Caserta, Foggia, Bari, Crotone, Trapani e Siracusa. Venne in ogni caso prevista la possibilità di istituire nuove sezioni all’interno di alcune Commissione già esistente in situazioni di afflusso significativo di richiedenti asilo. La Commissione Centrale venne sostituita dalla Commissione Nazionale per il Diritto di Asilo con funzione di indirizzo e coordinamento.

Successivamente la Legge 17 ottobre 2014, n. 146, di conversione con modificazioni del decreto legge n.119 del 27 agosto 2014, in sostituzione del decreto legislativo 25/2008, ha stabilito che il numero massimo delle Commissioni Territoriali passa da 10 a 20 e le sezioni possono essere istituite fino a un numero massimo complessivo di trenta per l’intero territorio nazionale.

schema procedura asilo


La richiesta di protezione internazionale deve essere presentata presso la Polizia di frontiera o la Questura, che non necessariamente deve essere quella di frontiera, ma può essere quella nella quale il richiedente asilo intende avere il domicilio. La Questura rilascia un documento che certifica la richiesta e la data per la verbalizzazione. La domanda sarà verbalizzata dai funzionari di polizia utilizzando il modello C3 che è un documento contenente informazioni di carattere anagrafico e alcune domande relative al viaggio e alle cause che hanno spinto il richiedente ad allontanarsi dal proprio paese e chiedere protezione. Al richiedente verrà rilasciato un permesso di soggiorno per richiesta asilo che sarà rinnovato fino alla convocazione da parte della Commissione territoriale competente che è quella del luogo nel quale la domanda è stata presentata. 
Dopo qualche mese dall’audizione, la Questura notifica al richiedente la decisione presa dalla Commissione, che può riconoscere la protezione internazionale (status di rifugiato o protezione sussidiaria),raccomandare alla Questura il rilascio di un permesso di soggiorno per motivi umanitari, laddove non vi siano i requisiti per la protezione internazionale ma vi siano delle ragioni di carattere umanitario che impediscano il rimpatrio della persona, o decidere di non riconoscere alcuna forma di protezione rigettando la domanda nel cui caso il richiedente può decidere di fare ricorso presso il Tribunale ordinario.

 

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* Si tratta della direttiva 2004/83/CE sulla qualifica di rifugiato o titolare di protezione sussidiaria, e della direttiva 2005/85/CE sulle procedure per il riconoscimento della protezione internazionale.

* D.L. 30/12/89 n.416, convertito in Legge n.39 del 28/02/90.